【 台灣社會住宅政策機制與社會創新 】

2019/10/20 松山健康
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【 台灣社會住宅:從民間倡議而起的住宅政策 】


2003年起,台灣開始新一波房價飆漲,引發民眾不滿。2010年多個民間團體組成「社會住宅推動聯盟」,要求政府應推動社會住宅,解決弱勢與青年居住困難。民間團體在記者會、國際交流、行政首長拜會、國會遊說等一連串倡議行動下,成功推動《住宅法》立法;更於2014年10月因應無殼蝸牛運動二十五週年,發起「巢運」行動,號召萬人露宿當時台灣最昂貴的住宅地段抗議,成功促使各地方政府候選人承諾推動社會住宅。


社會住宅成為治理具體目標,逐步構建法規機制。台灣的社會住宅是透過民間團體「由下而上」的倡議運動所催生的成果,並對台灣住宅政策帶來歷史性的翻轉。


首先,居住問題被「公共化」,成為政府(政治人物)必須積極回應的治理議程;其次,住宅政策目標與資源投入重點不再是「購屋補貼」,轉向以「居住協助」為主,包括中央政府提出具體推動「八年二十萬戶」(約總住宅存量2%)之目標,並訂定相關法令與機制。


2011年《住宅法》立法提供台灣社會住宅政策明確的法律依據,並於2016年大幅度修訂,針對社會住宅興辦之土地、財源、稅賦、入住等設置明確機制與規範,且因應社會住宅興辦,授權政府成立專責住宅法人機構。2018年中央政府成立「國家住宅與都市更新中心」,此外,台北市與新北市亦積極籌備中。


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【 台灣社會住宅主要興辦模式 】


(一)、多元供給


如前述,現階段台灣住宅政策轉以「居住協助」為重點,即以提供適量的可負擔住宅(Affordable Housing)為目標。就國際經驗而論,可採直接供給(以興辦社會住宅為代表)或間接供給(以租金補貼為代表)方式。


在現階段台灣推動社會住宅,由於數量嚴重不足,乃採多元供給方式,即直接興建、包租代管、租金補貼等三種方式同時並進:



▎直接興建:由政府或獎勵民間興建,以低於市場租金租予符合資格之家戶。台灣現階段僅有政府興建,尚未有民間興建社會住宅。



▎包租代管:政府透過補貼民間租賃業者(業務費用)與獎勵房東(租稅優惠),讓民間租屋轉做為社會住宅,提供弱勢家戶穩定且可負擔的居住。



▎租金補貼:政府直接發放現金予弱勢家戶,減輕於市場租屋的經濟負擔,補貼金額依地區與身分不同,以台北市為例,從3,000元(約96USD)至10,000元(323USD)不等。




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(二)、社會住宅興建機制與特色


台灣社會住宅機制設計可分為政府興辦與獎勵民間興辦,惟現階段皆為政府興辦,民間興辦仍待進一步發展。就政府興辦部分,其興建方式包括:


空置公有土地直接興建,此為目前最主要的方式。既有建築重建或改建,多原為公有之宿舍、出租住宅。透過都市再開發取得,這包括捷運聯合開發、都市更新分回、以及整體開發地區回饋等。


財務模式方面,以空置公地直接興建為例:


視社會住宅為公共設施(福利),不計其土地機會成本。興建資金採少部分編列預算,大部分長期低利之銀行融資取得。以租金收入長期攤還興建成本,並支應建物管理維護及中長期修繕經費。由於社會住宅需要補貼弱勢租金,如租金不足攤還成本,中央另編列預算補貼。


社會住宅經營管理現階段採委託民間物業管理公司,並學習香港記點機制,針對不符規定者依點數扣點,扣點達一定程度則要求遷出。租金則依所得採差額計價,一種是以福利身分計算,例如一般戶為市價8折,弱勢戶為市價64折。


另一種則是以住戶可負擔能力計算,僅台北市執行。租期則考量現階段社會住宅資源有限,需輪替使用,規劃一般戶六年,弱勢戶十二年的租期。並在低樓層留設作為公共設施,引入高齡照顧、托兒、托嬰等,期待社會住宅也能成為地區社會福利據點。


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【 社會住宅的社會創新:以興隆社會住宅為例 】


平價住宅作為台灣早期的公共居住供給,均以貧窮、低收作為安置目標,造成其窳陋狹窄、標籤化嚴重,這樣的結果除了早年資源有限外,也肇因於當時社會對居住的想像十分侷限。


在30餘年後,平宅重建轉型為社會住宅時,我們應該如何想像居住供給與社會創新,並且讓社會住宅成為有品質並且足夠創新引領居住想像的選擇,正是台灣社會住宅努力的目標。而安康平宅重建為興隆公宅,便是台北市首批,也是最重要的創新實驗基地之一。


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【 從安康平宅到興隆社會住宅 】


1970年代台北市政府訂定「平價住宅十年計畫」、「台北市安康計畫」,以低收入戶借住為目的,以安置貧窮家庭。1975年的安康平宅正是其中規模最大的平價住宅,共1,024戶。


至今,安康平宅因建築老舊窳陋維修不易,用途已經漸漸不敷使用,加上容易產生社會對低收入戶的標籤效應,周邊社區與各界不斷有改建更新之呼籲。而適逢台北市政府有意推動社會住宅,部分基地卻遭週邊社區反對,惟安康平宅經評估後改建阻力相對較小,故優先推動辦理,於2012年宣布改建為「興隆社會住宅(興隆公宅)」,並於2016年啟用第一期第一區,2018年啟用第一期第二區。


興隆社會住宅興建時,考量居住安全與品質,均要求符合耐震標章、綠建築銀級標章、智慧建築合格級標章、無障礙住宅標章、住宅性能評估等標準。並設置各類公共空間如區民活動中心、圖書館、活動會所等以提高社區歸屬與活動空間,物業管理與社區雜貨亦開放部分工作項目以提供就業機會。


在社會福利方面,興隆社會住宅成立老人日間照護中心、社區關懷據點、興隆托嬰中心、興隆工坊等多項社福據點,可集中照顧原平宅租戶之身心障礙者、獨居老人。

而原有安康平宅租戶則與新入住住戶平均混合,並舉辦各類工作坊模擬生活情境,透過軟硬體的逐項配合,以期逐漸打破對低收入戶的標籤化與歧視。


興隆社會住宅第一期第一區(左大樓)、舊有安康平宅建築群(右矮房)。

圖片來源:本文作者拍攝


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【 興隆社會住宅的社會創新實驗:公共藝術計劃 】


台灣將公共藝術藉由立法成為強制執行的文化藝術政策,始於1992年立法院通過《文化藝術獎助條例》,其第九條規定:「公有建築物所有人,應設置藝術品,美化建築物與環境,且其價值不得少於該建築物造價百分之一。…」據此,當前台灣社會住宅皆為政府投資興建,屬公有建築物,理應受《文化藝術獎助條例》對於「建築物造價百分之一」之公共藝術設置規範。


值得觀察的是,社會住宅強制性的「百分比公共藝術」,為台灣社會住宅政策有別於其他推動社會住宅國家的一大特點。


興隆社會住宅第一期第一區、第二區為台北市第一批興建之社會住宅,亦是台北市首座推動公共藝術之社會住宅基地。探究社會住宅之公共藝術需求,可以約略歸納為二。

其一,是能扮演社會住宅周邊地區的溝通角色,透過部分計畫資源投入周邊社區,甚至發展與在地團體(如里長、發展協會等)合作方案,軟化其對社會住宅負面標籤化的芥蒂隔閡。其次,就社區內部,藉由藝術行動、藝術計畫的介入,扮演促進居民互動與交流的角色,營造社會住宅的社區意識,進而營造出具藝術特色的社區形象,翻轉公眾對其的成見。


台北市社會住宅公共藝術計畫《藝居─家的進行式》就是融合上述兩個關鍵需求發展的複合型公共藝術計畫,以藝術作為媒介,逐步建立社會住宅居民對社區產生認同感。


在興隆社宅,藝術家陳科廷《記憶滋味:每個人心中的粽子》工作坊,在端午節後邀請社區居民分享自家粽子,除了交流台灣常見的南、北、客家粽子之外,更邀請安康平宅一帶越南新住民與社區居民教學、體驗家鄉的越南粽製作,透過食物的分享,開啟社會住宅居民與周遭社區居民的認識與對話。


此外,《藝居─家的進行式》也開展「地方刊物」的製作,《藝居社區報》創作團隊針對文山區之區域人文特色,規劃製作了《興隆移動誌》刊物,除報導式挖掘在地故事,也紀錄在社會住宅發生的藝術活動。


作為一個跨不同社會住宅基地的串聯計畫,《藝居社區報》也將針對座落不同區域的社會住宅社區規劃特色刊物,成為各個社會住宅居民與周遭社區民眾瞭解公共藝術計畫《藝居─家的進行式》最新資訊與在地文化的重要媒介。